«Публичные слушания, как механизм выявления мнения жителей при принятии решения органами государственной власти и местного самоуправления Челябинской области»

Одной из наиболее интересных тем стало обсуждение доклада В.В. Московца по теме: «Публичные слушания, как механизм выявления мнения жителей при принятии решения органами государственной власти и местного самоуправления Челябинской области». По результатам встречи Б.А. Дубровский высказал предложение Общественной палате разработать законопроект Челябинской области по данному вопросу. Доклад: "Публичные слушания, как механизм выявления мнения жителей при принятии решения органами государственной власти и местного самоуправления Челябинской области". Законодательством РФ предусмотрены несколько способов выявления/учета мнения граждан: - выборы; -референдум; - публичные слушания; - правотворческая инициатива граждан; -собрания граждан (в широком смысле); - обращения граждан. В силу того, что выборы проводятся, как правило, раз в четыре года, референдумы проводятся и того реже (лучше сказать, не проводятся), основной формой выявления коллективного мнения граждан являются по факту публичные слушания. Конституционный суд РФ в своем определении следующим образом определил смысл, назначение публичных слушаний: «проведение публичных слушаний является обязательным, предоставляет каждому, кого может затронуть предполагаемое решение (правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам), возможность участвовать в его обсуждении - независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям - имеет целью выявление коллективного мнения социума либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих коллективный, а не индивидуальный характер.» (Определение Конституционного Суда РФ от 30 сентября 2010 г. N 1245-О-О) Поэтому считаю целесообразным более подробно остановиться на институте публичных слушаний. В настоящее время отсутствует единый закон, регламентирующий порядок проведения публичных слушаний. Определенные рамки заданы лишь Законом об общих принципах организации местного самоуправления и Градостроительным кодексом РФ. В итоге, это приводит к тому, что в каждом муниципалитете действуют свои собственные правила проведения слушаний со всеми вытекающими отсюда последствиями. 1. Ситуация на сегодняшний день. Можно с уверенностью констатировать, что механизмы учета мнения граждан при принятии решений органами власти на сегодняшний день превратились в фикцию (необходимо, правда, отметить, что и сами граждане внесли немалую лепту в сложившуюся ситуацию своей пассивностью, равнодушием и неверием). Тем не менее, анализ правоприменительной практики показывает, что: - жители, как правило, не извещаются о предмете публичных слушаний (так, имеют место случаи, когда информация о решениях, которые затрагивает, в основном, жителей одного муниципального образования, публикуется в газете соседнего района, а слушания проводятся на дальней окраине третьего муниципалитета (как это было, например, в случае размещения информации о межмуниципальном полигоне ТБО, в основном, затрагивающего интересы жителей г. Копейска, в газете Красноармейского района; общественное же обсуждение проходило в г. Челябинске, по адресу: пр. Победы. 290)). Имеют место и случаи, когда обсуждение какого-либо проекта, затрагивающего интересы нескольких городских округов и муниципальных районов проводятся в будний день в одном из поселений (как это имело место при т.н. «общественном обсуждении проекта Томинского ГОКа» (проекта, затрагивающего интересы жителей Челябинска, части Сосновского и Коркинского районов), проведенного в будний день в пос. Томинском и без какого-либо вообще извещения жителей других муниципалитетов. При этом интересы садоводов, СНТ не учитываются в таких проектах; - жители области, в подавляющем большинстве случаев, не имеют возможности ознакомиться со всеми материалами публичных слушаний, зачастую возможно лишь «поглядеть» на экспозиции рисунков разработчиков. Случаи же публикации пояснительных записок к материалам публичных слушаний многим не известны. Запросы тех лиц, которые знали о слушаниях и намеревались принять в них участие, игнорируются (на два мои запроса в ГУАиГ Администрации г. Челябинска с вопросом о том, где я могу ознакомиться со всей документацией по слушаниям, мне по существу не ответили ни разу!); - организаторы слушаний назначают их проведение в подавляющем большинстве случаев на рабочее время, что заведомо исключает учет мнения наиболее активной части населения (так, 10 февраля 2014г. на публичных слушаниях по утверждению генплана пос. Томинский, назначенного на 15 часов (понедельника), присутствовало, помимо Главы поселения, сотрудников администрации, инвестора и разработчиков генплана, аж 7 жителей поселка (из 1940); - как правило, слушания назначаются к проведению в помещениях, заведомо не могущих вместить всех желающих. В г. Челябинске при рассмотрении проектов бюджетов, отчетов об их исполнении, слушания проводятся в зале вместимостью не более 140 чел.; при этом, голоса всех тех, кто не смог попасть в зал, при подсчете голосов не учитываются; - единственный случай, который известен мне, когда власти назначили проведение слушаний на 18 часов пятницы в месте, удобном для жителей (школа в том микрорайоне, зонирование которого обсуждалось (г. Златоуст, 1 ноября 2013г). Однако, после принятия жителями решения, неугодного властям, Собрание депутатов до настоящего времени не рассмотрело результаты этих слушаний, решение не принято до сих пор(!); - имеют место случаи, когда районные власти, воспользовавшись пробелом правового регулирования, принимают свои собственные положения об обсуждениях ОВОС (как это имело место в Сосновском районе: Глава администрации (даже не Собрание депутатов!) 23.12.2013г. издал постановление № 9816 "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения общественных обсуждений в форме общественных слушаний намечаемой хозяйственной и иной деятельности на территории Сосновского муниципального района Челябинской области", установив раз и навсегда и порядок его проведения, и персональный состав комиссии (для справки: в п. 4.9 приказа Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000г. № 372 предусмотрено, что "порядок проведения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности", т.е. в каждом конкретном случае. По всей видимости, Администрация Сосновского района не нуждается в "содействии заинтересованной общественности": разработали и приняли целое Положение на все случаи жизни. Удивительно назначение Администрацией Сосновского района 30 (?!) декабря 2013 года в 15-00 часов в здании Клуба с. Кременкуль публичных слушаний по рассмотрению проекта корректировки генерального плана и правил землепользования и застройки пос. Западный Сосновского муниципального района. Вопрос затрагивает интересы 1,5 млн. жителей области, пользующихся питьевой водой из Шершневского водохранилища. Проект предусматривает строительство нового города Западный на берегу питьевого водоема. Присутствующие на публичных слушаниях жители высказали массу замечаний по нарушениям экологического законодательства. По всем признакам подобных назначений слушаний, Администрация Сосновского района не желает слышать мнение граждан по общественно значимым вопросам. Подводя итог, считаю, что самая точная характеристика сложившегося на сегодня положения дел содержится в Заключении Уполномоченного по правам человека в Челябинской области от 15.06.2012г.: «- фактическое отсутствие учета мнения населения при принятии решений; - неэффективность методов информирования граждан о возможности участия в публичных обсуждениях по вопросам местного значения и касающихся вопросов среды их жизнедеятельности, что соответственно, свидетельствует о том, что выбранные методы по информированию граждан недостаточны и не влекут за собой легитимность принимаемых решений и являются нарушением Европейской хартии местного самоуправления, Градостроительного Кодекса РФ, общепринятых норм этики взаимоотношений граждан и органов публичной власти». Мало этого, в Государственной Думе РФ сейчас рассматривается проект федерального закона № 391826-6 «О внесении изменений в статью 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статью 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающий отмену обязательного проведения публичных слушаний при проектировании и строительстве линейных объектов (дороги и т.п.). При этом в РФ отсутствует федеральный закон о публичных слушаниях, общественное же обсуждение ОВОС хозяйственной деятельности регулируется ведомственным нормативным актом. Сложившаяся ситуация уже приводит к социальным конфликтам, в будущем, с учетом роста социальной активности населения, чревата ещё большими осложнениями. 2. В целях разрешения сложившейся ситуации, предлагаю: 2.1. На уровне РФ: выступить с законодательной инициативой принятия федерального закона о порядке организации и проведения публичных слушаний (в том числе – об общественных обсуждениях ОВОС) устанавливающего единые правила их проведения для всех организаций и граждан. Кроме того, необходимо инициировать принятие и направления в Государственную Думу РФ обращения органов государственной власти Челябинской области об отклонении проекта федерального закона № 391826-6. 2.2. До принятия указанного федерального закона, на уровне субъекта РФ: инициировать принятие закона Челябинской области о публичных слушаниях, предусмотрев в нём следующие предложения: - включить в перечень инициаторов рассмотрения на публичных слушаниях (как минимум, вопросов, касающихся принятия и внесения изменений в уставы органов местного самоуправления), региональными отделениями политических партий, региональных общественных организаций. Предусмотреть, что на заседании представительного органа местного самоуправления вправе выступить уполномоченное лицо инициативной группы (регионального отделения политической партии) для обоснования необходимости проведения публичных слушаний; - предусмотреть механизм, формы участия СНТ в публичных слушаниях, затрагивающих их интересы; - установить обязанность органов власти предусматривать на сайтах возможность подписки на электронную рассылку и SMS- рассылку извещений о назначении публичных слушаний; -необходимо дополнить перечень информации, подлежащей обязательной публикации: - места размещения экспозиции, дни открытия и закрытия, дни и часы посещения экспозиции (при этом в период работы экспозиции должны быть организованы консультации для посетителей, распространение печатных информматериалов о проекте, пояснительные записки). Посетители должны иметь право вносить свои предложения, замечания к обсуждаемому проекту, вопросы в письменном виде в соответствующую книгу (журнал); - необходима публикация полного пакета документов – материалов к публичным слушаниям - в СМИ и в сети Интернет (например, с учетом решения Уставного суда Свердловской обл.: «Постановление Уставного суда Свердловской области по делу о соответствии Уставу Свердловской области подпункта 78 пункта 1 Решения Екатеринбургской городской Думы от 23 июня 2009 года № 20/7 «О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года № 68/48 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа – муниципального образования «город Екатеринбург» в части изменений статей 48, 48-1 (Приложения № 1, 2) в связи с запросом гражданина М.А. Петлина от 22.06.2011г.: опубликованная схема «не достигает цели ознакомления с ними населения, поскольку масштаб карт и разрешение печати не позволяют достоверно установить содержание некоторых закрепленных таким образом норм, в том числе, оспариваемых заявителем»), а также обязанность оргкомитета предоставлять копии указанных проектов за плату, размер которой устанавливается не может превышать расходов на и изготовление; - на заседания оргкомитета и собрания участников публичных слушаний должны приглашаться представители не менее 3-5 средств массовой информации; - в период подготовки и проведения публичных слушаний каждый участник публичных слушаний имеет право представить свои предложения и замечания по обсуждаемому проекту посредством: 1) записи в книге (журнале) учета посетителей и записи предложений и замечаний, которая ведется в период работы соответствующей экспозиции; 2) выступления на собрании участников публичных слушаний; 3) записи в книге (журнале) учета (регистрации) участвующих в собрании участников публичных слушаний; 4) подачи в ходе собрания участников публичных слушаний письменных предложений, замечаний в оргкомитет, в том числе посредством интернет-приемых органов власти. - Регистрация участников публичных слушаний должна осуществляться одним из следующих способов: - внесение письменных предложений в оргкомитет лично, посредством почтовых отправлений, электронных писем, факсограмм (телеграмм) или же путем внесения записи в книге (журнале) учета посетителей и записи предложений и замечаний, которая ведется в период работы соответствующей экспозиции. - В случае переноса публичных слушаний на иную дату (вне зависимости от причин переноса) все лица, направившие предложения по предмету публичных слушаний, должны быть извещены о новой дате, месте проведения слушаний адресной рассылкой соответствующих извещений, в том числе путем электронной рассылки, SMS- извещения, почтовыми отправлениями. - слушания должны начинаться не ранее 18 часов в рабочие дни; - необходимо предусмотреть обязательное ведение аудио-видео-записи хода слушаний оргкомитетом, при этом любой участник публичных слушаний вправе вести аудиозапись слушаний, а также видеозапись (но так, чтобы не создавать помех другим участникам слушаний и с места, определенного председательствующим на слушаниях; - необходимо также предусмотреть ведение обязательной интернет-трансляции на общедоступном интернет ресурсе. В последующем запись интернет-трансляции должна быть доступна для скачивания или просмотра на сайте органа власти; - если количество участников публичных слушаний превышает количество мест помещения, в котором намечено проведение публичных слушаний, то публичные слушания либо откладываются для поиска более подходящего помещения либо незамедлительно организуется прямая трансляция публичных слушаний в дополнительных помещениях с одновременным предоставлением возможности проголосовать участникам публичных слушаний по вопросам повестки публичных слушаний. Меры по организации прямой трансляции, голосованию, соблюдению иных прав участников публичных слушаний в дополнительных помещениях принимаются председателем публичных слушаний. - Регистрация участников публичных слушаний непосредственно до начала и во время проведения слушаний должна осуществляться только при наличии паспорта гражданина Российской Федерации либо иного документа, заменяющего паспорт гражданина Российской Федерации, установленного федеральным законодательством. При регистрации с согласия участников публичных слушаний в регистрационный лист вносятся следующие сведения об участниках: фамилия, имя, отчество, год рождения, адрес места жительства участника публичных слушаний, напротив которых участник публичных слушаний собственноручно ставит подпись. - Участник публичных слушаний, представивший предложения, замечания по проекту, рассмотренному на публичных слушаниях, имеет право ознакомиться с протоколом публичных слушаний и получить его копию у организатора. - Необходимо установление конкретных сроков рассмотрения органами местного самоуправления, органами госвласти результатов публичных слушаний, в том числе и обязанность депутатов при принятии решения голосовать исходя из результатов слушаний. - Необходимо также предусмотреть механизм привлечения должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления к административной ответственности за нарушения порядка организации и проведения публичных слушаний. 3. К сожалению, механизмы правотворческой инициативы граждан в нашей области не используются. Единственный известный мне случай подачи обращения граждан в Администрацию г. Челябинска закончился тем, что в рассмотрении обращении граждан было отказано под предлогом необходимости визирования проекта решения, вносимого обращением, главой администрации Челябинска. 4. Механизм вовлечения граждан в принятие решений на референдумах также используется крайне незначительно. При этом в тех редких случаях, когда эти референдумы инициируются непосредственно гражданами, избирательными комиссиями не регистрируется даже инициативная группа (так, в Челябинске обращение о проведении референдума по возврату выборов Главы г. Челябинска отклонено уже трижды, всякий раз под новыми предлогами). Разумеется, эти предложения не являются панацеей, но позволят и властям, и тем гражданам, которые уже готовы брать на себя ответственность за решение вопросов местного значения, более полно реализовать предусмотренные федеральным законодательством возможности участия общества в принятии решения, повысят их легитимность. Предложения требуют всестороннего и детального обсуждения. Пресс-служба Общественной палаты Челябинской области

---