Реформа муниципального управления в России: поиск эффективной модели

, куда были приглашены представители общественности, культуры, главы муниципальных образований. В частности, в мероприятии участвовали: председатель Общественной палаты Челябинской области В.Н. Скворцов, заместитель председателя Избирательной комиссии Челябинской области, к.ю.н., доцент А.Л. Фартыгин, первый заместитель председателя Областного Совета Движения «За возрождение Урала», член Общественной палаты Челябинской области Д.С. Рыжий и многие другие заинтересованные лица. В ходе семинара акцент был сделан на том, что в 2013 г. в Российской Федерации «отметили» 10-летие 131-го Федерального закона о местном самоуправлении, положившем начало глубоким преобразованиям в этой сфере общественных и экономических отношений. Хотя фактически предусмотренные законом изменения (обобщенно они именуются как «муниципальная реформа») начались только в 2006 г., весь процесс подготовки к старту реформы и обсуждения ее важнейших составляющих также является той основой, анализ которой позволяет судить о достигнутых в этом направлении результатах как позитивного, так и негативного характера. При принятии данного закона не было в полной мере осознано, насколько разносторонним будет его влияние на социально-экономические процессы в стране. Предпринимаемые сегодня попытки подведения итогов реформы – это, прежде всего, разработка основы дальнейших преобразований в сфере российского местного самоуправления уже в рамках той системы концепции модернизации, которая в настоящее время наиболее полно определяет взгляд на будущее России как демократического, федеративного государства. Большинство исследователей и практиков ныне воспринимает результаты этой реформы как противоречивые. С одной стороны, за годы реформы процессы обновления в российском местном самоуправлении шли достаточно активно, глубоко затронув его экономические, правовые и институциональные основы. С другой стороны, нет оснований говорить, что эти изменения были стопроцентно конструктивны, адекватны задаче сделать муниципальное звено активным участником управления хозяйственными и социальными процессами в стране. Оценивая итоги прошедших почти 10 лет реформы, следует обратить внимание на ряд обстоятельств. Во-первых, не следует воспринимать, что муниципальная реформа в России началась именно с принятия 131-го ФЗ в 2003 г. На деле она продолжалась весь период после принятия ранее действовавшего закона от 1995 г. На данном отрезке времени в стране сложилось заметное разнообразие систем субрегионального государственного управления и местного самоуправления. Тем не менее, на этом фоне все же доминировала тенденция к росту числа регионов, использовавших одноуровневую (преимущественно «районно-городскую», реже – поселенческую) систему муниципального управления. Напротив, реформа 2003 г. «обязала» субъекты Федерации двигаться от многообразия субрегионального и муниципального управления к его универсализации. В этом смысле для большинства регионов в ходе реформы произошел качественный сдвиг – от преимущественно одноуровневой системы муниципального управления к обязательной двухуровневой (кроме городских округов). При этом закон прочно утвердил территориальный принцип разграничения власти: на одном уровне не могут действовать органы государственного и муниципального управления. Во-вторых, учитывая названную выше принудительную универсализацию, следует признать, что ходе муниципальной реформы в России – сознательно или непроизвольно – был сделан существенный шаг от федеративного государства к унитарному. В соответствии с Конституцией РФ 1993 г., организация местного самоуправления относится к числу предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. При этом Конституция страны фиксирует практику «совместного ведения» не в деталях, а на уровне «общих принципов» организации местного самоуправления. Именно это определило название 131-го ФЗ как закона «Об общих принципах организации…», хотя в действительности никаких «общих принципов» в законе нет, а есть преимущественно жесткая регламентация, несообразная не только федеративной природе российской государственности, но и огромному многообразию географических, социально-экономических, демографических и иных особенностей субъектов Федерации. Наконец, в-третьих, итоговый продукт муниципальной реформы пока остается мало похожим на реальное местное самоуправление. По правовой и экономической сути, это, скорее, не продукт гражданского общества, не результат инициативы и ответственности населения, а некое обязательное к употреблению приращение «снизу» к вертикали государственной власти. В наших правовых и экономических реалиях институт подлинного самоуправления граждан еще ждет своей реализации. О реформе местного самоуправления говорят в настоящее время много. Петрухин В.С., председатель КТОС «Тушино», указывает, что «в России сегодня созданы прекрасные условия для развития местного самоуправления. Вертикаль власти разорвана. Органы местного самоуправления практически не подчиняются федеральной власти и полностью предоставлены сами себе в управлении. Полномочия органов самоуправления г. Москвы беспрецедентно широки. Но широки полномочия именно органов, и я это подчеркиваю. Органы – самоуправны. Над ними нет контроля федеральной власти. Но нет и контроля населения. Поэтому они самоуправны. Население должно контролировать мэрию и чиновников через своих выборных представителей – советников. Но люди советников не воспринимают своими представителями, а советники, как только за них проголосовали, числят себя причастными не к народу, а к муниципальным органам власти. Советникам легче подчиняться и решать личные вопросы, чем заботиться о людях. Поэтому они – «карманные» советники муниципальных органов. Люди (население), чтобы осуществлять свою конституционную власть, должны быть организованы. В Москве создан институт территориального общественного самоуправления. Это лучшая русская форма объединения людей для решения всех своих житейских, в том числе политических, проблем. Есть закон о территориальном общественном самоуправлении. В уставе г. Москвы территориальное общественной самоуправление упоминается в 15 статьях. Создана законодательная база, но нет ее завершения: у территориальных общин нет полномочий». Так, Александр Бречалов, президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ" утверждает: «В повышения роли управленческих команд, подготовку квалифицированных кадров. Для малого предпринимательства такой подход тоже становится залогом успеха и процветания. Основные посылы государства по его поддержке сформированы давно. Достаточен и набор инструментов. Поэтому акцент все больше должен смещаться на развитие конструктивного диалога между местной властью и малыми компаниями. То есть, все, что предлагает и разрабатывает государство, должно параллельно воплощаться на местах. В России сегодня более 25 тысяч муниципалитетов и есть населенные пункты, где никогда не будет крупного бизнеса, а только малый, поэтому ставку надо делать на создание благоприятной среды для таких предпринимателей - кредитной, правовой, организационной». Кроме того, нужно отметить, что в России существуют моногорода. Всего их 342, в том числе, в Челябинской области – 12, в Свердловской – 14. Доходы моногородов небольшие. Доходы муниципальных бюджетов подразделяются на собственные и регулирующие, налоговые и неналоговые. Доходная часть местных бюджетов может пополняться и за счет безвозмездных перечислений. Регулирующие доходы - федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (по различным видам таких доходов). К собственным доходам муниципальных бюджетов относятся налоговые доходы, закрепленные законодательством за соответствующими бюджетами; неналоговые доходы; безвозмездные перечисления. Налоговые доходы местных бюджетов разделены на три группы: доходы от местных налогов и сборов (налог доходы на имущество физических лиц, земельный налог); отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов; государственная пошлина. К неналоговым доходам местных бюджетов относятся доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности. В их число входят: средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование; средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях; средства, получаемые от передачи муниципального имущества под залог, в доверительное управление; средства от возврата кредитов и бюджетных ссуд; плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим бюджетам, юридическим лицам на возвратной и платной основе; доходы от прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащих муниципальным образованиям; прибыль муниципальных унитарных предприятий; другие, предусмотренные законодательством, доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности; доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления; средства, полученные в результате применения мер юридической ответственности, в том числе штрафы, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; доходы в виде финансовой помощи (дотаций, субвенций, субсидий) бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы и иные неналоговые доходы. В случае недостаточности доходов для обеспечения бюджетных расходов и покрытия долговых обязательств могут использоваться внутренние муниципальные заимствования (выпуск муниципальных ценных бумаг), кредиты, а также бюджетные ссуды и кредиты, полученные из регионального бюджета (или федерального). Весь этот спектр законодательно определенных источников необходимо использовать, но главным доходом муниципальной казны становится налог на имущество физических лиц и земельный налог. Соответственно, бюджетные расходы на развитие малого бизнеса в данном муниципальном образовании – это инвестирование в будущую муниципальную экономику и рост самостоятельных источников доходов на перспективу. Расходовать – значит, прежде всего, кредитовать развитие местной инфраструктуры поддержки малого бизнеса. Например, через конкурсное предоставление инвестиционного налогового кредита по одному или нескольким налогам на срок от одного года до пяти лет. Исходя из вышесказанного участники круглого стола считают, прежде всего, необходимо перейти к новой модели управления моногородами, для этого: 1.В моногородах нецелесообразно проводить выборы мэров, а уместнее ставить вопрос о назначении на данную должность сроком не менее чем до вывода муниципалитета из состояния экономического кризиса и стагнации. 2.Необходимо оставлять основную долю налоговых отчислений в распоряжении территории для ее развития, если в течение года в данной территории идет активное создание малых и средних предприятий, количеством работающих от 5 до 8 человек. 3.Следует исключить налог НДПИ, оставив его для развития той территории, где идет разработка месторождений (ОПИ). 4.Необходимо сокращать численность управленческого аппарата, приводя его в соответствие с решаемыми вопросами. На сегодняшний день – это первое рабочее заседание с участием большого количества разных слоев населения. В ближайшее время готовится проведение региональной научной конференции, где уже более детально будут рассмотрены вопросы местного самоуправления. Общественная палата развернула широкое обсуждение очень важного для всех нас вопроса: от системы развития местного самоуправления до конкретной работы муниципалитетов, от которых зависит состояние и развитие России в целом. Ждем предложений и приглашаем к активному сотрудничеству. Председатель Общественной палаты Челябинской области В.Н. Скворцов

---